Endettement public : de la marge en Afrique si…

Endettement public : de la marge en Afrique si…

L’endettement public en Afrique est  aujourd’hui globalement modeste et des marges de progression significative existent de nouveau dans la plupart des pays. Un accroissement de cet endettement reste cependant soumis à des conditions exigeantes pour être pertinent avec une accélération du développement.

Durant les vingt dernières années, l’Afrique subsaharienne s’est progressivement libérée d’une très lourde dette publique qui étouffait le budget des Etats et bloquait les nouveaux investissements. Les douloureuses économies réalisées lors des Programmes d’Ajustement Structurel (PAS), les réformes menées, en particulier à travers diverses privatisations, et les importants efforts d’allègement de la dette consentis par les créanciers ont été simultanément mis en œuvre pour transformer cette situation. L’endettement extérieur, souvent supérieur à 100% du Produit Intérieur Brut (PIB) dans les années 1980, a été ramené à un ratio moyen de l’ordre de 30% au début de la présente décennie. Pour les 33 pays africains bénéficiaires de l’initiative exceptionnelle des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE), il en résulte une réduction pouvant représenter 85% de leur endettement. Pour certains, l’aboutissement de ce processus est récent : 2012  pour la Côte d’Ivoire par exemple. La forte diminution conséquente du service de la dette a facilité la remise en ordre des finances publiques et du cadre macro-économique, et permis la relance des investissements par les Etats. Il est aujourd’hui admis que cette évolution, jointe à de meilleurs choix quant aux programmes et options prioritaires, sont à l’origine de la phase de croissance soutenue du continent depuis les années 2000.

La situation est toutefois loin d’être figée. A partir des minimaux atteints ces dernières années, le niveau et le poids relatif de cet endettement des Etats repartent logiquement à la hausse sous l’effet d’au moins trois facteurs.

Le retour à la croissance économique sur le continent incite les Etats à mettre en œuvre des projets de plus en plus ambitieux. Parmi ceux-ci, la nouvelle approche dominante met avec juste raison l’accent sur les infrastructures et l’énergie, très consommatrices en capital. Les initiatives renforcées de coopération régionale comme l’apparition plus fréquente de plans globaux de développement à moyen terme ont aussi pour effet de multiplier les projets de grande envergure : si ceux-ci apportent souvent à terme une meilleure efficacité et des économies d’échelle, ils exigent au départ des financements de montant plus élevé et une plus grande utilisation de concours extérieurs.

L’offre de financements publics classiques s’est par ailleurs largement diversifiée depuis vingt ans. Du côté des institutions multilatérales, la Banque Africaine de Développement ou la Banque Islamique de Développement, par exemple, ont consolidé leur action, aidées par une forte augmentation de leurs ressources et, souvent, une meilleure compréhension des préoccupations prioritaires des pays bénéficiaires de l’aide. Pour les appuis bilatéraux, le fait essentiel est la présence accrue des pays émergents. Leurs interventions sont guidées à la fois par des raisons politiques (démonstration de leur nouvelle puissance économique, lutte d’influence pour prétendre à des responsabilités mondiales) et économiques (recherche de matières premières pour leurs industries ou de marchés pour leurs nouvelles grandes sociétés). La Chine est l’exemple le plus marquant de cette catégorie, mais celle-ci englobe d’autres pays comme l’Inde, Singapour, le Brésil, la Malaisie ou la Turquie. Face à cet éventail plus vaste, tant en termes d’acteurs que de modalités d’interventions, la demande des Etats trouve à la fois un volume plus important de concours disponibles, qui compense la diminution de certaines sources traditionnelles, et des durées et conditions de financement parfois mieux adaptées aux besoins. Il en résulte une plus grande incitation à s’endetter.

Enfin, des circuits ont émergé ou sont réapparus. Avec l’intérêt plus marqué des grandes entreprises pour des investissements en Afrique dans des secteurs financièrement rentables, les Partenariats Public Privé (PPP) étalent dans le temps des charges incombant aux Etats. Le boom des marchés financiers sur le continent a développé en outre le recours aux émissions publiques sur les marchés nationaux de titres à court ou moyen terme, pour le financement des dépenses courantes comme pour les investissements. Même les pays francophones, dont les pouvoirs publics se finançaient antérieurement par le canal de leur Banque Centrale, se sont tournés depuis les années 2000, en particulier en Afrique de l’Ouest, vers leurs nouveaux marchés financiers régionaux sur lesquels ils sont devenus le principal émetteur. Enfin, la prolifération des capitaux disponibles sur le marché international et la baisse des taux amènent un nombre croissant de pays à émettre des emprunts extérieurs : pour la seule année 2014, six pays ont ainsi émis pour plus de 7 milliards de dollars US.

Cette tendance générale conduit à une reprise du mouvement ascendant de la dette de beaucoup d’Etats africains, exprimée en pourcentage par rapport au PIB. Pour la seule dette extérieure, ce taux tombé en deçà des 30% en 2011 serait ainsi déjà remonté à plus de  35% en 2014. Encore ces données ne tiennent compte ni des emprunts sur les marchés nationaux ni des dettes vis-à-vis des fournisseurs qui sont parfois une variable d’ajustement importante. La question majeure devient donc celle de la charge supplémentaire d’endettement qui resterait supportable à court et moyen terme. La réponse varie bien sûr selon les Etats et leur situation actuelle. Pourtant, la plupart disposent bien d’une marge de manœuvre significative, dès lors qu’au moins trois conditions sont simultanément remplies.

La première, et primordiale, est celle de la durabilité escomptée d’un taux de croissance élevé. L’analyse met en effet en valeur deux conclusions essentielles : le ratio Dette/PIB s’alourdit dès lors que le taux d’intérêt nominal moyen de l’endettement est supérieur au taux de croissance du PIB ; l’endettement augmente dès que l’excédent primaire des finances publiques ne peut couvrir les intérêts annuels de la dette.  Une progression sans dommage de la dette publique est donc  d’abord corrélée positivement avec le taux de progression du PIB. Si l’environnement actuel est favorable sur ce plan aux pays africains, il importe que les actions menées assurent la pérennité et la solidité de cette croissance. La qualité des investissements effectués, la maîtrise de leurs coûts et le suivi rapproché de leur mise en œuvre sont ici indispensables pour éviter les errements du passé et pour optimiser l’efficacité de toutes les actions menées. La rapidité et la force de l’impact favorable des investissements et de la croissance sur l’amélioration des équilibres budgétaires seront aussi un élément déterminant pour permettre aux Etats de faire face à des échéances, même croissantes, sans devoir souscrire à de nouveaux emprunts.

La seconde est que les contraintes posées par les institutions internationales de référence soient desserrées. Leur vigilance repose certes sur de nombreuses justifications, anciennes ou plus récentes, quant aux situations difficiles dans lesquelles peuvent tomber les Etats. Pourtant les choses ont changé positivement en deux décades, tant dans la situation économique des pays africains que, pour un nombre croissant d’entre eux, dans les méthodes de gestion des finances publiques et la définition de visions stratégiques servant de fil conducteur aux programmes d’actions. De plus, il ne semble pas exister de taux plafond universel et permanent d’endettement tolérable : celui-ci varie en fonction de la pertinence des politiques menées, comme le montre bien l’histoire de tous les pays du Nord et du Sud. Il est donc vital, alors que se bousculent les urgences de toutes sortes, ainsi que des défis nouveaux et gigantesques pour la population et le climat, que les plus grands partenaires fassent preuve d’imagination et de souplesse pour soutenir efficacement ceux qui ont la volonté d’accélérer leur développement et de le faire avec sérieux. Les moyens existent : renforcement des systèmes d’information préalable, en particulier sur les financements innovants ; aménagement des critères de « concessionnalité » ; modification dans le temps, selon les résultats obtenus, des limites autorisées ;… Une souplesse maximale de ces relations, couplée avec un contrôle attentif de leur application, sera sans doute le meilleur garant contre les dérapages et le recours à des financements hasardeux.

La troisième est que les Etats gèrent avec prudence la composition et les conditions de leur dette, notamment vis-à-vis de leurs nouveaux partenaires. Les taux d’emprunt sur le marché international sont pour l’heure exceptionnellement favorables et rendent acceptable le « spread » du risque africain, mais cette situation lénifiante pourrait se modifier rapidement avec la hausse prévisible des taux américains. Le dollar, monnaie d’émission par excellence de ces dettes, devrait aussi suivre une pente ascendante, qui pénalisera par exemple les pays liés à l’euro ou ceux dont la monnaie « décroche » brutalement comme le Ghana. Dans les  PPP, les propositions des partenaires privés incluent parfois des contreparties de monopole ou de traitement de faveur qui peuvent être à terme fort coûteuses pour les économies. Le recours excessif des Etats aux marchés financiers locaux engendre un risque de pénalisation des investissements productifs privés. Chaque offre de financement doit donc être soupesée avec soin et comparée aux conditions de l’encours existant pour maintenir un profil acceptable de la dette globale et un impact positif des actions menées sur le développement économique.

Les pays africains ont désormais une maturité plus affirmée leur permettant de profiter au mieux de leur situation favorable en termes d’endettement public. A eux de montrer que les difficultés du passé sont encore suffisamment dans les esprits, et de faire preuve d’audace et d’imagination sans retomber dans une situation dans laquelle même les nations les plus riches sont maintenant elles-mêmes engluées.

Paul Derreumaux












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